为做好《黑河市城市市容和环境卫生管理条例》法规案的立项和起草等项工作，3月14日至25日，市人大常委会副主任屈树广带领市人大法制委、城环委、法工委和市政府法制办、城市管理行政执法局相关同志，赴河南省郑州市、开封市，山东省菏泽市、济宁市，辽宁省大连市、丹东市（以下简称六城市），专题学习考察有关城市市容和环境卫生管理地方立法工作。在学习考察期间，考察组认真听取了六城市人大地方立法工作情况介绍，进行了深入座谈和交流；考察组还考察了各地城市市容市貌，实地考察了开封市、菏泽市、济宁市数字化城管中心、垃圾处理厂等。通过学习考察，开阔了视野，明晰了思路，增强了信心。学习考察情况如下：

一、基本情况和主要经验

（一）基本情况

此次考察的六城市，一是有多年立法经验，并制定了城市市容和环境卫生管理条例的省会级城市—-郑州市、大连市；二是经济发展和城市建设与我市基本相当、新取得立法权，并进行了城市市容和环境卫生管理立法的城市---开封市、菏泽市、济宁市；三是与我市级别相同的口岸城市---丹东市。六城市中郑州市1984年取得立法权、大连市1986年取得立法权； 其他四城市均在2015年7-8月取得立法权。从郑州、大连历年立法情况看，城乡建设与管理立法占到立法总数的70-80%。学习考察的六城市，郑州市、开封市、菏泽市、济宁市、大连市均制定了《城市市容和环境卫生管理条例》，《丹东市城市市容和环境卫生条例》列入了2017年立法计划。从各地介绍情况了解到，新赋予立法权的市70%左右已经制定或正在制定《城市市容和环境卫生管理条例》。各地制定的《城市市容和环境卫生管理条例》施行后，通过宣传和实施，市容和环境卫生管理部门执法依据更加充分，执法更加有针对性和可操作性。群众对执法部门执法行为更加接受，环境卫生保护意识更加自觉，城市市容和环境卫生有了较大改善，城市管理效果有了进一步提升。

（二）主要经验

1、党委、人大、政府重视立法工作。六城市都做到了高度重视地方立法工作，把地方立法工作作为促进经济社会发展的大事来抓。市委根据立法工作的进程听取地方立法情况的汇报，解决立法规划计划编制中的相关难题，研究决定有关加强地方立法工作的重要事项，并在机构设置、人员编制、领导职数等方面给予有力保障；市人大常委会将地方立法工作放在常委会年度工作的“四权”之首、重中之重，精心谋划，周密安排，全力推进，高效实施，并在人力、财力、物力等方面向地方立法倾斜；市政府每年召开政府常务会议研究立法计划，对立法审议项目，积极组建起草工作组，调研起草法规、规章草案，对调研起草中遇到的问题，及时向人大汇报有关情况。同时六城市还从法院、检察院、政府法制办、司法局等部门选调具有法律专业和审议能力的法律人才充实到法工委工作，还将立法工作经费纳入了财政预算，为开展地方立法工作提供了充足的物质保障。形成了党委领导，人大主导，政府主动作为的地方立法工作的良好局面。

2、立法项目计划定位准确。六城市在确定立法项目计划前，广泛征集社会各界意见和建议，在征集意见基础上，通过召开座谈会、论证会等形式研究选题的科学性，按照选题的必要性、可行性、紧迫性、成熟性等因素确定立法项目。六城市每年立法审议项目1至4部不等，但每个城市都制定或正在制定《城市市容和环境卫生管理条例》，尤其是新赋予地方立法权的市，绝大多数第一部实体法都是选择《城市市容和环境卫生条例》，主要原因：一是群众对市容和环境卫生比较关注，有立法期待；二是市容和环境卫生的改善是民生工程，有立法需要；三是突出公益性这条主线，让广大群众能够在立法中受益，让大家感受到通过立法，自己所工作生活的环境得到改善，个人的合法权益得到切实保护，这样才能调动大家参与立法的积极性，有立法推动。该条例制定和实施具有政治效果、法律效果、社会效果。

3、注重突出地方特色。各地能发挥地方立法的自主性，服务当地特殊的立法需求，体现地方特色，如郑州市将废品收购站、生活垃圾、建筑垃圾纳入环境卫生管理；菏泽市扩大了市容和环境卫生条例的适用范围，包括乡人民政府驻地、新型农村社区和国省道、铁路沿线村庄等，同时将城市绿化单设一节进行了规范；《开封市城市市容和环境卫生管理条例》对应季瓜果销售等与群众日常生活密切相关的临时摊点设置做了规定。同时各地把重视立法的数量和速度转移到重视立法的质量上来，切实发挥对地方经济社会发展的规范、引领和推动作用。

4、建立完善立法工作机制，明晰立法程序。各地人大高度重视科学立法、民主立法工作的制度化、规范化、程序化建设。在科学立法方面，都制定了《地方性法规立法条例》。在民主立法方面，建立并实施了法规审议、立法听证、立法咨询、专家参与、法规案公开征求意见等制度，凝聚民智和社会共识，力求立法全过程的公开透明。同时立法程序明晰，法规草案一般由市政府主管部门起草，报市政府法制办审核后，提交市政府常务会议研究通过，由市政府提出议案提请人大常委会审议，做到了立法过程衔接顺畅。

5、立法科学严谨、务实管用。郑州市、大连市在法规立项时，对矛盾比较尖锐、影响大、亟需规范的立法项目，一般先以政府规章形式出台，实施两年后，根据情况再上升为地方性法规，如郑州市烟花爆竹管理、餐厨垃圾管理等均由政府制定规章，大连市广告设置由政府制定标准等。六城市人大在介绍立法工作经验时，都强调人大有关专门委员会、法工委必须提前介入调研起草工作，及时掌握法规案起草及初审中遇到的重大问题和意见，加强立法协调，及时研究和妥善处理立法争议问题，避免市政府提交的法规文本推倒重来或做大的调整和修改。为了保障人民群众通过多种渠道参与立法，在审议修改法规草案过程中，采取公开登报、上网、召开座谈会、专家论证会、听证会、实地考察等多种形式，广泛听取市民和社会各界的意见，推进立法精细化，做到精致缜密，力求法规条款准确、精炼、规范。 

二、学习考察的主要体会

学习借鉴六城市的地方立法工作经验，我们很受启发，有以下几点体会： 

（一）要坚持在市委的领导下开展立法工作。紧紧围绕市委的总体工作布局，深入研究，科学选题，立法规划、计划、重大问题及时向市委报告。

（二）要注重与政府建立协调沟通机制。大多数法规草案由政府主管部门起草，市政府提请审议。在立法过程中，人大及其常委会要发挥其统筹协调作用，充分调动各方面的积极性，形成整体合力。

（三）要围绕经济社会发展开展立法工作。无论是实施性立法、自主性立法还是先行性立法，都要根据本市实际、有针对性地解决当地经济社会发展中的实际问题，区别轻重缓急，慎重选择立法项目，限制不必要的立法，把那些条件成熟、黑河发展迫切需要的建议项目优先作为提请审议项目，发挥立法工作引领和推动的作用，为地方经济社会发展保驾护航。 

（四）要有科学严谨的工作程序。立法工作是一个程序严格的过程，要事先做好谋划，把握好政府常务会、市人大主任会和市人大常委会召开的时间节点，组成起草工作组，按时限要求统筹安排起草任务和责任部门，按照主任会议和常委会召开时间合理安排法规审议程序。 要完善立法联系点制度，增强立法工作透明度，充分听取基层组织和群众意见。实行专题论证、立法听证等制度，有效运用专家学者理论方面的优势和特长，为地方立法工作提供智力支撑，提高立法的科学化、民主化水平。

三、下步工作建议

立法工作是一个合法性、必要性、科学性、严肃性、针对性、实用性很强的工作，其工作性质复杂，工作程序严谨，综合协调量大，立法质量标准高。实现顺利推进我市地方立法工作的目标，要从以下五个方面做好工作。

（一）编制好立法规划。立法选项是立法活动的第一步，是立法的起点，立法选项的要求是一个“准”字。因此，要紧紧围绕市委中心工作，围绕我市经济社会发展大局、围绕群众关心的热点难点问题，围绕我市城市建设与管理、环境保护、历史文化保护领域急需解决的问题等方面，在征集立法项目建议的基础上，按照先急后缓、先易后难的原则，选择好立法项目，从源头上把好质量关，有效提升法规立项的科学性、前瞻性和全局性。

（二）完成好今年立法计划。今年立法计划项目拟定《黑河市城市市容和环境卫生管理条例》，主要理由，一是近年来，随着城市“五化”管理和“四城”同创等活动的深入推进，我市城市市容环境卫生面貌有了较大改善，但随着城市化快速推进、经济社会加速发展和对外影响不断扩大，给市容和环境卫生管理也提出了更新、更高的要求，制定《黑河市城市市容和环境卫生管理条例》，营造良好的生产生活环境，推动城市品位的进一步提升，十分必要。二是现行的国务院《城市市容和环境卫生管理条例》于1992年8月施行，2011年进行了修订；《黑龙江省城市市容和环境卫生管理条例》于2007年12月施行，制定的时间较长，制度内容与城市发展不相适应，尤其我市作为口岸城市，更需要地方立法进一步细化和完善，制定《黑河市城市市容和环境卫生管理条例》，十分必要。三是市容和环境卫生工作涉及部门多，复杂性强，存在着主体不清，责任不明，法无授权的现象，影响了城市管理的成效，制定《黑河市城市市容和环境卫生管理条例》，理顺相关机制，明确权限范围，十分必要。结合我市实际及考察情况看，将《黑河市城市市容和环境卫生管理条例》作为我市首部实体法规，选题较为准确、科学、实际。今年要全力抓好该项法规的立项、起草、调研、审议、修改等各项工作，要作出立法任务和时间进度安排，城环委、法工委提前介入，督促各责任单位按进度完成相关工作，如期完成立法工作任务，确保这部法规立得住、行得通、真管用。

（三）加强和完善立法配套制度建设。建立完善立法起草、调研、论证、听证、审议、立法质量评估等机制，做到“法定程序不变通、规定程序不减少”，要完善法规草案向社会公开征求意见机制等，形成在市委领导下，人大常委会主导、政府及相关部门依托、全社会广泛参与的立法工作机制，增强立法工作的系统性和协调性。

（四）提高立法保障能力建设。一是要配齐配强有关专门委员会和法工委立法人员力量，严把进人关，面向全市选任具有法律专业知识、综合素质高、工作能力强、胜任立法工作任务的人才，配置到立法岗位上去，为地方立法工作的开展奠定基础。二是加强立法人员学习培训。三是将立法经费纳入财政预算，结合各地考察情况看，建议经费不少于50万元，并根据以后立法实际情况酌情增加。

（五）做好立法的相关工作。一是在提高立法质量上下大功夫，要在广泛征求意见、深入调查研究、认真论证听证、充分统筹协调的基础上，对立法中的重大问题和分歧意见，要把握好各方利益诉求，平衡好各种利益关系，防止部门利益法制化，维护人民群众的根本利益。二是主动争取省人大法工委的指导，增强立法针对性和可操作性。三是拟定明年立法计划。四是做好法规立项和法规草案的调研、考察、论证、听证等各项工作。