关于自然保护区建设与管理暨风景区 设立人大工委情况的考察报告 (2017年8月21日) 发布时间:2017-09-11 作者:

按照年初常委会工作安排,2017年83日—15日,由市人大常委会副主任杜久武同志率领城环委、研究室及嫩江县、孙吴县、爱辉区人大9人,赴内蒙古鄂尔多斯市和新疆阿勒泰地区、伊宁市、吐鲁番市,就自然保护区建设与管理以及在风景区设立人大工作机构两项内容进行了深入考察。现将考察情况报告如下:

一、关于内蒙古、新疆两地自然保护区建设管理的基本经验

内蒙古鄂尔多斯市共有各级自然保护区10个,其中国家级2个,自治区级7个,自治州级1个;自治区森林公园1处。保护区总面积1346.78 万亩,占鄂尔多斯国土总面积10.35%。新疆阿勒泰地区自然保护区7个,其中国家级2个,自治区级5个,保护区总面积3554.6万亩,占阿勒泰国土总面积20.08%。通过听取情况介绍、实地踏察,总的感觉内蒙古、新疆在自然保护区管理和建设方面,紧紧围绕可持续发展,坚定不移地走绿色生态发展道路,积极推进自然保护区建设。

(一)高度重视,将自然保护区建设纳入可持续发展规划。内蒙古、新疆两地结合本地实际,按照国家自然保护区建设发展规划纲要,在自然保护工作中牢固树立“环保优先、生态立区”新理念,坚持走“资源开发可持续、生态环境可持续”的发展道路,在充分考虑物种完整性和分布区域基础上,经过科学论证,抢救性地建立了以保护森林生态、野生动植物、湿地、草原和荒漠生态系统类型为主的自然保护区。对拟建的自然保护区,深入开展资源清查、监测,科学编制发展规划;对已建的自然保护区,严格按照“核心区管死、缓冲区管严、实验区合理利用”的原则,将自然保护区管理有机地融入到经济建设、政治建设、文化建设和社会建设当中,为建设和守护好大美内蒙古、大美新疆提供了坚实的生态屏障。

(二)加强管理,依法规范自然保护区工作。鄂尔多斯坚持以资源保护和促进发展为目标,紧紧围绕构建生态安全,推动野生动植物资源保护及自然保护区管理,在10个保护区内设置了8个野生动植物疫源疫病监测点,严格执行24小时零报告制度,有效防控疫源疫病的发生。伊宁市针对国家环保部公布的国家级自然保护区人类活动情况遥感监测报告,对区域内3个国家级自然保护区存在的人类活动情况进行摸排、检查,对违法设施进行坚决拆除,对涉及民生的基础设施进行核准、备案。阿勒泰在管辖的7个自然保护区内开展了划界、立标和土地确权工作,自然保护区土地权属明确、界址清楚、面积准确、功能区合理,有效地解决了自然保护区普遍存在的范围和功能分区不明、土地使用权纠纷的问题。

(三)加大投入,加强自然保护区基础设施建设在自然保护区建设上,积极探索“多条腿走路”的办法,多渠道解决保护区资金紧缺问题,他们除了从国家争取大量保护区基础设施建设资金、国家级自然保护区能力建设补助资金外,还通过各种方式引进外国政府、金融机构、民间组织、环保社团以及国际组织环保基金,用于自然保护区基础设施建设及保护区能力建设,不断提高自然保护区的整体管理能力,有效地发挥了保护区在保护重要生态系统和生物多样性方面的重要作用。鄂尔多斯市3处国家级、自治区级自然保护区中央预算内前期投资就达3800多万元。

(四)加强宣传,不断提高公众和保护区居民保护意识。为提高公众保护意识,每年通过“世界环境日”、“国际生物多样性日”、“野生动物保护宣传月”、“爱鸟周”、“湿地日”和“植树节”以及科普、科考等活动,宣传《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《自然保护区条例》和《湿地保护条例》等法律法规知识,利用广播、电视、报刊、杂志、网络等多种媒体的宣传优势,开展以关注自然保护区、湿地、护林防火、爱鸟护鸟、保护生态环境等为主题的宣传教育活动,倡导人与自然和谐共处,提高全民的自然保护意识。对自然保护区内居民,教育引导他们充分认识自然资源对人类的重要性,从而合理利用自然资源并积极参与到自然资源保护中。

二、关于加强我市自然保护区建设管理的建议

我市自1980年建立第一个五大连池自然保护区以来,相继建立25处不同级别和类别的自然保护区,其中国家级4处,省级10处,市县级11处。省级以上自然保护区总面积73.19万公顷,占全市国土面积10.65%,初步形成了以自然保护区为轴心,森林公园为支点,多种系统类型结合的生态保护体系。但是,在我市自然保护区建设中,建设层次不高、管理体制不畅、土地权属不清、资金投入不足、基础设施薄弱、人均管护面积过大等问题还十分突出,与国家推进生态文明建设的总体要求以及我市经济社会发展的客观需要还有相当大的差距,特别是与内蒙古、新疆等地“高起点、大手笔”地建设自然保护区相比,我们还需要做更多的基础性工作。 

(一)要科学规划、严格管理,促进自然保护区事业健康发展。要牢固树立“绿水青山也是金山银山”的发展理念,切实把自然保护区发展规划纳入国民经济和社会发展计划,加强自然保护区的保护工作,防止生态环境和自然资源遭受破坏。要按照“在保护中发展、在发展中保护”的原则,围绕建设生态黑河、绿色黑河,科学制定全市自然保护区发展规划,提高自然保护区的保护功能。做好自然保护区权属落实、边界核查界定、总体规划及管护设施建设等基础性工作,不断优化自然保护区空间结构。按照优化布局、质量提升、效益提高的要求,对符合条件的自然保护区采取积极有效措施,加快晋升步伐,推动黑河自然保护区建设由规模型向效益型转变。

(二)要加快立法、严格执法,提高对自然保护区管理水平。自然保护区建设的核心是保护,关键在依法管理。要深入开展自然保护区立法调研,组织专家学者研究依法管理保护区问题,加快推进保护区立法工作,科学制定了《黑河市自然保护区管理办法》,利用法律手段建设管理自然保护区。要全面规范自然保护区建设与管理,强化依法管理力度,严厉打击乱砍滥伐、乱采滥挖、乱捕滥猎、乱垦滥围、乱搭乱建等破坏和侵占自然保护区资源的违法犯罪行为,形成布局合理、管理科学、建设规范、生态功能良好的自然保护区网络,切实提高自然保护区建设质量和规范化管理水平。对已经失去保护对象、不具保护价值的保护区严格甄别,坚决裁撤。

(三)要向上争取、广开渠道,加大对自然保护区建设投入力度。我市自然保护区累计投入建设资金12.82亿元,其中五大连池风景区12.3亿元,占总投资的96%,其它保护区仅投入资金5200万元,有的保护区自成立至今没有投入。自然保护区是一项公益性事业,建议黑河市各级财政按经济增长适当比例,加大对自然保护区的资金投入,把自然保护区建设资金列入财政预算,不断完善保护区软硬件,包括道路、电力、通信设备等基础设施建设,以满足保护区生态保护与科研监测的需要,全面提升黑河自然保护区的管护能力和建设水平。同时,要紧紧抓住国家“一带一路”建设和我省加快生态建设以及发达国家援助生态发展的的有利时机,多渠道解决自然保护区建设资金问题。

(四)建立自然保护区生态补偿机制。建议尽快研究制定黑河市自然保护区的生态补偿机制,一方面积极补偿因建设和开发自然保护区而失去资源、受到损失的集体和个人,并积极争取国家和省对自然保护区所在地财政转移支付力度。另一方面对经批准在保护区进行开发的受益者,还应征收相应的生态补偿费,用于自然保护区自身建设与管理,推进保护区建设科学有序、良性发展。

(五)提高全社会环保意识。随着建设的加快,环境破坏也在加速。针对已经建成和正在拟建的工业项目、重点基础设施建设项目,建议一定要把影响和危害自然保护区管护的因素,纳入到环评工作当中;针对原有的包括公路、铁路、围栏、引水工程等设施,未留野生动物迁徙通道和饮水点以及破坏自然保护区内野生动物栖息地的现象,建议应根据实际情况,积极采取补救措施,由建设管理单位修建野生动物迁徙通道和饮水池;针对矿区、工业加工区粉尘污染严重的,建议适时采取必要的防护办法。

三、关于我市在风景区、边境合作区设立人大工作机构的建议

按照常委会的要求,2016年副主任姜福带领人事办、研究室有关人员赴丹东等地,就经济合作区设立人大机构进行了实地考察。回来后,我们向常委会作了关于在风景区、边境合作区设立人大工作机构的汇报。主任会议要求我们再就风景区设立人大机构情况进行一次深入考察。据此,我们对鄂尔多斯市在康巴什新区设立人大工委情况进行了考察。

康巴什新区位于鄂尔多斯中南部,距东胜区25公里、阿勒腾席热镇3公里,与东胜区伊金霍洛旗阿勒腾席热镇共同组成鄂尔多斯市城市核心区,是鄂尔多斯新的政治文化中心、金融中心、科研教育中心和装备制造基地、轿车制造业基地,也是全国首个以城市景观命名的4A级旅游景区。康巴什新区面积372.55平方公里,人口15.3万 ,4个街道办事处。

2012年6月29日,鄂尔多斯市二届人大常委会二十五次会议决定成立鄂尔多斯市人大常委会康巴什新区工作委员会,作为市人大常委会的派出机构,由主任、副主任、委员组成,受市人大常委会和新区党工委的领导,在市人大常委会授权下开展工作,向市人大常委会和新区党工委负责并报告工作。2012年12月27日,新区人大工委正式挂牌成立,市二届人大常委会二十九次会议任命主任一名、副主任二名。新区人大工委内设办公室、代表联络工作委员会、财政经济工作委员会,共有工作人员19名,其中科级领导职数3人,辅助性岗位工作人员7名。2013年4月23日,经鄂尔多斯市三届人大常委会第二次会议任命新区人大工委委员为13人。新区现有各级人大代表33人,其中自治区人大代表2人(其中1人同时是市人大代表),市人大代表15人,新区人大代表17人。新区下设的四个街道办事处也设立了人大工委,各设主任一名。2016年6月26日,国务院批准设立康巴什区,康巴什新区由旅游风景区变为市辖行政区。目前,康巴什人大工委正在筹备康巴什区第一届人民代表大会。

康巴什新区人大工委成立以来,紧紧围绕工作大局,依法履行宪法和法律赋予的职责,坚持创新、注重实效、扎实工作、积极作为,为促进康巴什新区经济社会发展做出了积极贡献。一是坚持党的领导,把握履职方向,以工作创新促进经济社会发展。康巴什新区人大工委始终把人大工作放在新区经济和社会发展大局中去谋划,坚持发展、民生和法治导向,着力促进经济社会平稳运行、持续发展。先后组织人大代表、企业人士赴南京、深圳、北京等地招商引资,与中科院深圳先进院探讨共建鄂尔多斯煤炭研究院、健康育成中心(企业孵化)等项目,与北京医药大学探讨合作办医事项。全力助推新区品质城市建设,组织人大工委全体干部参与到新区三级干部到基层“推进‘四个全面’加强重点工作落实”中,帮助6个包联小区开展“增绿增质”、物业费收取、小区基础设施完善等工作,组织和参与小区绿化、硬化、美化,在品质新区建设中发挥了积极作用。二是围绕中心、突出重点,以监督实效服务改革发展。康巴什新区人大工委按照《监督法》赋予的监督职权,围绕提高经济运行质量实施监督,督促管委会及相关部门坚持“依法理财、为民理财”理念,优先保证民生工程和民生项目,确保党工委决策部署的有效落实;围绕推动重难点工作强化监督,对经济发展重点、难点和人民群众关心的热点问题,依法行使监督权,不断加大监督力度;围绕民计民生问题开展监督,对新区食品安全、“十个全覆盖”、环境保护以及幼儿园发展等社会事业等进行专题调研,有效推进了民生事业的改善。特别是对一些事关群众切身利益的信访案件,积极协调督促有关部门依法妥善处理,切实维护人民群众的合法权益。三是突出主体、积极引导,以发挥代表作用促进人大工作。康巴什新区人大工委注重发挥人大代表的主体作用,在抓好代表培训、组织代表履职活动等常规工作的同时,不断完善服务代表机制,创新代表活动方式,丰富代表活动平台。按照“九有”标准开展了“人大代表之家”创建工作,并不断向社区延伸,现在共有“人大代表之家”12家,实现了街道、社区全覆盖。他们还利用网络媒体,建立了“代表微信联络”平台,打造掌上“人大代表之家”,微信平台每天为工委委员、人大代表发送政情通报,加强了各级人大代表和人大工委成员的交流互动。四是严格要求、转变作风,以加强自身建设确保人大工作顺利开展。康巴什新区人大工委坚持把打造一支政治强、业务精、作风优的人大干部队伍作为自身建设的根本任务,不断增强人大工委组成人员和街道人大工作者依法履职和服务发展的能力。他们提出“创新、高效、聚力、激情”的工作理念,创建“学习型”机关活动,加强作风建设,完善工作制度,制订了《康巴什新区人大工委工作规则》、《新区各级人大代表列席新区人大工委会议暂行办法》、《康巴什新区人大工委向新区各级人大代表通报情况、征求意见暂行办法》、《街道人大工委工作职责》、《关于加强“人大代表之家”建设的意见》等多项工作制度,实现了人大工作规范化、制度化运行。注重信息宣传,建立了“康巴什新区人大工委”门户网站及人大发布微信平台,利用多种媒体加强人大工作宣传力度。

五大连池风景区、黑河边境经济合作区与鄂尔多斯新区、丹东合作区具有相同或相近的属性,鄂尔多斯新区人大工委的成功经验和丹东合作区人大的工作机制,值得我们很好地学习借鉴。五大连池风景区行政区域面积1060平方公里,区域内共有人口5.6万,以往只能作为五大连池市所属的一个选区,由于没有人大工作机构,其代表活动只能与五大连池市编组,给代表履职造成很多不便。黑河边境经济合作区国家核准面积为7.6平方公里,区域内共有人口6.2万,多年来,合作区只能作为爱辉区所属的几个选区,其代表履职在爱辉区组织下进行,同样存在履职不便等困难,与其本身较大的经济体量相比,民主政治建设还存在一定差距。

随着五大连池风景区知名度的不断提高、黑河边境经济合作区承载功能的不断增强,吸引众多企业和人员在上述两区内就业和定居,新居民不断增加、新的社会阶层、社会组织不断涌现,他们对政治参与的要求和参与社会事务管理的愿望都比较高,使得民主政治发展成为迫切需要。经过多年建设发展,他们已经不是单纯的经济区域,而是具有全面功能的社会区域,如何保证宪法和法律的有效贯彻实施,如何使市人大常委会的立法、决定、审议、监督更加及时有效的覆盖上述两区,如何让市人大代表更好地管理上述两区的地方事务、经济文化事业和社会事务,鄂尔多斯和丹东市人大常委会的做法及经验给我们提供了有益的借鉴。

结合两次考察,我们认为在五大连池风景区、黑河边境经济合作区设立市人大常委会的派出机构是新形势下民主政治建设的必然要求。我们应当顺势而上,积极争取,力求早日在上述两区建成人大工委。为此,特提出如下建议:

第一,积极向上争取。在上述两区设立市人大常委会的派出机构在我省尚属首次,对于这样的新生事务首先要千方百计加以争取,它涉及增加机构、增加编制等一系列困难。因此,我们必须有长期争取、反复争取的思想准备。建议市人大常委会向市委和省人大常委会进行专项情况汇报,积极争取尽快在这两区设立人大工委。

第二,做好前期谋划在五大连池风景区、黑河边境经济合作区设立人大工委是一项系统工程。首先,应当明确与五大连池管委会、黑河边境经济合作区管委会之间的关系,进而实现其职能定位。其次,要明确工委的机构配备。考察组认为,为便于人大工委开展工作,工委级别应当与上述两区的管委会同级,为正处级工作机构。设主任1名,副主任2名,工作人员3-4名。再次,要适当增加两区市人大代表名额。

第三,借鉴外地经验。深入研究、积极探索人大工委的工作方式与方法,学习借鉴外地机构设计、制度设计、服务代表内容设计等方面的好经验、好做法,努力做到与市人大常委会、人大各专门委员会、常委会工作机构的工作形成有效衔接、全面配合、不重不漏,使我市人大常委会派出机构建立在高起点上、运行在高水平上。

 

 

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