各位代表：

我受市五届人大常委会委托，就提请本次人民代表大会审议和表决的《黑河市人民代表大会及其常务委员会立法条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：

一、制定立法条例的必要性

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议修改的立法法，明确赋予了设区的市地方立法权。地方立法是国家立法活动的重要组成部分，在四个全面的战略布局中，地方立法将发挥越来越重要的作用。2016年6月17日，省十二届人大常委会第二十六次会议决定，批准我市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。行使好地方立法权，对于推进我市全面深化改革和依法治市，促进我市加快发展、科学发展必将产生重大而深远的影响。《黑河市人民代表大会及其常务委员会立法条例》将是我市首部地方性法规，是规范地方立法的基础性、程序性法规，是地方开展立法活动的基本准则与遵循。这部条例的制定和实施，是我市行使地方立法权的需要，是贯彻依法立法理念的要求，是发挥人大在立法中主导作用的有效途径。有利于规范我市立法程序，提高我市立法质量和立法效率，对于促进民主立法、科学立法，全面推进我市法治建设具有重要的意义。

二、《条例（草案）》起草的过程

市人大法制委员会6月份开始起草《条例（草案）》，在起草过程中，坚持以地方组织法、立法法为依据，参照省人大及其常委会立法条例的规定，坚持不抵触、有特色的原则，结合我市实际，广泛听取各方面的意见和建议，在充分研究论证的基础上，形成了《条例（草案）》初稿。《条例（草案）》于9月26日、11月29日分别提请市五届人大常委会第三十一次会议、第三十二次会议进行了初次审议和二次审议。法制委员会会同各专门委员会先后召开三次会议认真研究了组成人员和各方面提出的意见和建议，形成了条例草案修改稿。市五届人大常委会第三十二次会议审议认为，修改后的《条例（草案）》内容结构比较科学、合理，决定提请市六届人民代表大会第一次会议审议和表决。

三、《条例（草案）》的框架和主要内容

《条例（草案）》分为十章共七十五条，由总则、主体部分、附则构成。主要对立法权限、立法准备、市人大及其常委会立法程序、法规报批和公布等方面作了具体规定，同时结合实际，将修改、废止和解释，备案审查等内容纳入条例作为两章单独规定，使条例内容更加充实。

（一）关于立法原则。在《条例（草案）》中对立法的原则没有一一罗列，在第三条中作了规定，即“地方立法应当遵循立法法的规定，坚持从实际出发，突出务实管用。对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”。

（二）关于立法权限。立法权限是立法主体行驶立法权的界限，按照立法法的规定，设区的市立法权限是在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面制定地方性法规。同时参照其他城市立法经验，对特定事项授权、撤销权分别作了规定。

（三）关于立法准备。立法准备是指法规案提请审议前所进行的有关准备活动。为了该章内容更加清晰，设了两节。

第一节----立法规划和立法计划的编制。为了使地方立法更好地与我市改革发展稳定相结合，有必要根据我市的实际需要，统筹兼顾，分清轻重缓急，合理地安排立法项目。本节对立法规划和立法计划的编制、运作程序、基本要求和实施中的调整等作了规定，结合各地立法实践经验，在本节增加了立法项目分类的规定。

第二节----法规草案起草。起草法规草案关系到立法的进度和质量。本节对地方性法规草案起草主体、起草方式、起草要求及协调等作了相应的规定。明确了起草主体为专门委员会、常务委员会工作机构或市政府有关部门。还增加了起草单位负责委托起草工作的组织管理的规定，增加了新设行政许可、行政处罚等涉及公民、法人和其他组织重大利害关系的，应当组织听证等规定。

（四）关于市人大及其常委会立法程序。立法程序包括法规案的提出、审议、表决和公布四个环节。《条例(草案)》第四章、第五章、第六章对市人大和常委会的立法程序作了详细规定。

1、明确提案主体。可以向市人民代表大会提出法规案的有：主席团、人大常委会、市政府、人大专门委员会、代表团或代表10人以上联名。可以向市人大常委会提出法规案的主体有：人大常委会主任会议、市政府、人大专门委员会、常委会组成人员5人以上联名。

2、做好审议准备。为了提高审议法规案的质量，《条例(草案)》规定提请代表大会审议的法规案，应当在会议举行的15日前将法规案发给代表；提请常委会审议的法规案，应当在会议举行的10日前将法规案发给常委会组成人员。

3、明确基本审议制度。参照省及部分市立法条例的规定，《条例(草案)》规定常委会审议法规案一般实行两审制，即经过两次常务委员会会议审议后交付表决。同时对一次审议情形和三次审议情形也做了特别规定。

4、关于审议问题。为了充分发挥法制委员会和其他有关专门委员会的作用，《条例(草案)》依据上位法作了如下规定：一是要求法规在提请常务委员会会议审议前，先由有关专门委员会对法规草案进行审议，提出审议意见，印发常务委员会会议。二是法制委员会根据各代表团或者常委会组成人员、有关专门委员会审议意见和各方面的意见对法规案进行统一审议，提出审议结果报告和法规草案修改稿。三是法制委员会审议法规案时，可以邀请有关专门委员会和有关部门的成员列席会议，发表意见；对重要的不同意见，法制委员会应当在审议结果报告中予以说明。四是明确各专门委员会之间对法规草案的重要问题意见不一致时，应当向主任会议报告，由主任会议决定。五是明确了法制委员会和有关专门委员会的重点审议内容。

5、关于表决。按照立法法规定，《条例（草案）》第三十二条、第五十条对人民代表大会及其常委会草案表决作了规定，同时也对暂不付表决和搁置审议等情形作了规定，对搁置满两年的或者暂不付表决满两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，终止审议。

（五）关于法规的报批、公布。《立法法》第七十二条第二款规定，设区的市人大及其常务委员会通过的地方性法规须报省人大常务委员会批准后施行。《条例（草案）》对报批时间、法规公布的主体、方式等内容作了规定。

（六）关于法规的修改废止和解释。鉴于修改法规、废止法规和法规解释对于提高立法质量、保证法规的正确执行同样具有重要意义，《条例（草案）》单设一章，对法规修改、废止和解释作了规范。

（七）关于备案和审查。备案审查是保障法制统一的重要制度，备案属于知情权、审查属于审议权，是立法监督工作的两个环节。《条例（草案）》第八章除了规定我市制定的地方性法规的备案外，还对政府规章的备案、审查、反馈、撤销等作了规定。

（八）关于其他事项。《条例（草案）》第九章对前八章未作规定的事项进行了集中规定，主要包括法规实施时间、撤回提案、重新提案、法规实施情况报告、立法后评估等内容。

四、其它问题

1、关于发挥人大在立法中的主导作用。《条例（草案）》中明确了人大及其常委会要加强对地方立法的组织协调、对地方立法工作的统筹安排、主导地方立法等内容。同时也明确要充分发挥人大代表在立法中的作用，对立法项目需征求代表建议、审议法规案邀请有关代表列席会议发表意见、调研活动邀请有关代表参加等内容作了规定。

  2、关于科学立法、民主立法。深入推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径，也是突出地方立法特色，有效解决地方立法实践问题的重要手段。《条例（草案）》明确了要健全地方立法工作机制；规定了立法项目、地方性法规草案要广泛征集意见，进行科学论证评估；建立了立法咨询专家库和立法联系点等制度；细化了审议和表决程序。

3、关于公民参与立法的途径。《条例（草案）》规定立法项目征集、法规审议、法规草案修改要通过座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛征求各方面的意见，拓宽了公民参与立法活动的途径。

以上说明及条例草案，请予审议。